Hace poco más de dos años leí la noticia del fallecimiento de un sindicalista andaluz (J.R.C.). Sus allegados destacaban una frase que solía repetir cuando se refería a las negociaciones con su empresa (la Junta de Andalucía): «no se puede morder la mano que te da de comer». Teniendo en cuenta los tiempos de crisis que atravesamos y las tensiones que en el pasado más reciente ha experimentado nuestro colectivo, no me parece mal empezar el presente artículo con dicho recordatorio, entendido desde luego como una crítica constructiva.
Partimos de una situación inicial en la que el público en general (y el contribuyente en particular) considera todo lo que es el sector público como algo sobre-dimensionado, caro e ineficaz. El sector privado, en cambio, se percibe como dinámico, en constante mejora debido a la competencia, y flexible.
Las empresas privadas se desarrolla en un contexto de fuerte competencia; como resultado de ésta se generan constantes mejoras en la calidad del producto y reducciones en el precio del mismo (por ejemplo, construcción de coches, ordenadores, etc.).
Este análisis, aunque sea simplista, podemos darlo como cierto para el resto del artículo. La cuestión está clara entonces: ¿por qué no liberalizar parte de los sectores públicos (el control aéreo por ejemplo)? Si así se hiciera, conseguiríamos que distintas empresas compitieran entre sí por prestar un servicio; esta competencia generaría una mejora en la calidad del servicio y un coste/ahorro en el mismo. Todo esto podría ser trasladado al usuario de los servicios de control aéreo (compañías aéreas y, en última instancia, pasajeros). !Vamos a liberalizar ya!
Pero detengámonos un poco más en este análisis y sus implicaciones. La deducción de que el sector privado dará un mejor servicio (más calidad) y más barato lleva implícitas dos asunciones:
«Los empleados públicos están sobre-pagados y son poco productivos o, lo que es lo mismo, una empresa privada puede hacer que sus trabajadores sean más productivos que los de una empresa pública».
La mejora de la productividad se puede obtener de varias formas:
Que el trabajador de la empresa privada tenga una mejor formación, y aterrice y despegue más aviones en menos tiempo. Esto es muy dudoso y podemos considerar que no se da.
La forma más común de ganar productividad, que sería una mezcla de los siguientes puntos:
Under staffing: reducción de plantilla e infra-dotación de dependencias.
Reducción en los gastos de formación del personal.
Reducción en los costes salariales de los trabajadores.
Sobre todos estos puntos y sus consecuencias haremos análisis más adelante, cuando analicemos el caso de Aena.
«Estamos ante un mercado competitivo, como el de los coches o los frigoríficos». El mercado del control de torre, tal como se está licitando actualmente, es lo que se denomina en inglés contracting out, o mercado de subcontratas. El funcionamiento es simple: el estado (o una empresa pública) subasta un servicio (control de torre, recogida de basuras de Madrid, o mantenimiento de una autovía) con unas determinadas condiciones de calidad del servicio y por un periodo de tiempo. Las empresas privadas compiten y ofertan sus propuestas, y finalmente el estado o la empresa pública decide qué oferta le conviene más. El servicio queda fijado para ser realizado a un precio fijo y con unos requisitos de calidad especificados.
Hasta ahora todo bien, pero (siempre hay un pero) surgen unos cuantos problemillas.
Contratos incompletos o imperfectos
El servicio de control de torre es lo que podríamos llamar un servicio complejo; determinar todos los aspectos o requisitos de un servicio de control en un contrato es simplemente imposible, y cuanto más complejo sea el servicio, peor.
Esto se manifiesta en que, una vez que se ha subcontratado el servicio, cualquier mínima perturbación que no haya sido definida en el acuerdo, da lugar a un proceso de negociación en el que normalmente el precio del servicio se va incrementando.
Como ejemplo de un servicio complejo (aunque no demasiado) que dé lugar a una constante negociación, podríamos poner el de las reformas en casa; a pesar de haber pactado un precio inicial con el contratista, se van produciendo hechos (una tubería que no se sabía que pasaba por allí, los materiales han subido de precio, eso no estaba en el contrato, etc.) que conducen a una constante negociación y a un encarecimiento del precio final.
Para que nos hagamos una idea práctica de todo esto, podemos acudir a la vida real. Las empresas normalmente subcontratan servicios simples y fáciles de supervisar; por ejemplo, un hospital subcontrata el catering, el servicio de limpieza, la seguridad, etc. En cambio, es más raro (y funciona mucho peor) la subcontratación de servicios complejos como un equipo de cirujanos (un hospital, público o privado, tiene a cirujanos en plantilla, no los subcontrata).
En lenguaje económico, los principales problemas que se generan en este tipo de contratos son los siguientes:
Problema «principal-agente». Desde el mismo momento de la licitación, los intereses de la empresa subcontratista (agente) y del estado o empresa que subcontrata (principal) divergen. El agente (subcontratista) tiene fijados los ingresos, por lo que para maximizar beneficios tratará por todos los medios de minimizar costes. Esto suele acarrear una pérdida de la calidad del servicio, por más cláusulas sobre calidad que tenga el contrato.
Problema de «información asimétrica». Desde que se licita el servicio, el principal (Aena en este caso) deja de tener información exacta y de primera mano de todo lo que acontece en la torre de control, especialmente en lo referido a causas de posibles problemas, soluciones, y especialmente costes de estas soluciones. Ante cualquier imprevisto, será el agente (la subcontrata) el que podrá negociar con ventaja económica una posible solución al conflicto.
Problema de «selección adversa y riesgos morales», también llamado «comportamiento oportunista». La empresa concesionaria es normalmente una empresa con ánimo de lucro; cuando pueda presionar para obtener un mayor beneficio (o cuando el estado o la empresa que licita esté en una situación débil), es más que probable que lo haga. En caso de que se privatice una torre de control importante y estacional (por ejemplo, Palma de Mallorca), si la empresa subcontratista quisiera re-negociar algún punto del contrato, probablemente las presiones se produjeran en el inicio de la temporada turística, y con el riesgo para la empresa gestora de no ofrecer un buen servicio.
Resumiendo: dado que estos contratos son contratos imperfectos, el periodo de la contrata (x años) se convierte en un constante periodo de negociación, con su incremento de costes correspondientes.
El mercado y el producto
La experiencia económica de otros países deja claro que cuanto mayor y más complejo sea el producto que se licita (el control de torre), mayor es la tendencia hacia el oligopolio (pocas empresas que pactan precios muy por encima de sus costes).
Las razones son varias, pero la principal es que se suele tratar de tareas custom-fitted, es decir, hechas a medida del cliente. Es difícil cambiar de proveedor de forma frecuente y mantener la calidad del servicio por varias razones:
La curva de aprendizaje es muy pronunciada. Desde que un controlador ajeno al trabajo de la dependencia es plenamente operativo (no sólo habilitado, sino desarrollando su función de forma eficaz) pueden pasar diez o doce meses. Esto se traduce en unos costes brutales. A ello hay que unir la formación de estos controladores, que suele tener un coste notable.
Los costes de rotación son muy elevados. Derivado del punto anterior, el hecho de que un controlador decida renunciar a su puesto de trabajo para irse a otro empleo supone un importante coste para la empresa.
Estos dos elementos hacen que el cambio de proveedor de servicios ATC sea muy caro. Cuando hay un proveedor establecido, es muy raro que se le sustituya por otra empresa. Todo esto viene ratificado por los ejemplos del Reino Unido, donde, cuando una subcontrata (tipo SAERCO) ha sido sustituida, normalmente ha sido el propio aeropuerto el que se ha quedado con los controladores como personal propio; en otros casos de sustitución, la nueva empresa proveedora ha subrogado a los controladores aéreos habilitados. Resumiendo, no se ha dado el caso (ni creo que se dé) de un aeropuerto que cambie de empresa de control cada cinco años; el mercado es, cuanto menos, muy imperfecto.
Siguiendo al profesor Elliott D.Sclar
Una vez hecho un rápido análisis pseudo-económico de la situación, sigamos las recomendaciones del profesor Elliott D. Sclar para llevar a cabo una exitosa subcontratación, que consisten en seguir tres pasos. En primer lugar, se trata de especificar perfectamente el servicio que va a ser privatizado. En segundo lugar, hay que realizar un concienzudo análisis de costes: ¿cuánto cuesta el servicio de control dado por Aena y cuánto costará subcontratado? Aquí adquiere especial importancia el análisis de costes indirectos. El tercer punto (y más divertido) se refiere a factores históricos (ya lo veremos más adelante). Una vez se han dado estos tres pasos, se evalúan en conjunto y se toma la decisión.
Especificación del servicio subcontratado.
Debe quedar claro qué se está subcontratando, si consiste sólo en el factor humano (controladores), y si está incluido equipamiento o no. También parece lógico definir capacidades y horarios en los que se va a prestar dicho servicio de control, así como requisitos de calidad (retrasos, por ejemplo); y, muy importante, posibles penalizaciones ante incumplimientos. De lo claro que esté este punto, dependerán todas las posibles reclamaciones futuras.
Lo bien o mal que se haya hecho esto en el proceso de privatización de las torres de control españolas no lo podemos juzgar, básicamente porque esa información no está disponible (al menos a mí no me la han dado). Aquí cabe recordar la famosa frase: «la transparencia es al sector público lo que la competencia al sector privado».
2. Análisis financiero del coste del servicio dado por Aena y el de la subcontrata.
La primera parte consistiría en saber cuánto le cuesta a Aena dar el servicio de control en las torres privatizadas. Declaraciones del anterior presidente de esta entidad, Juan Ignacio Lema, indicaban que ese coste era de aproximadamente 34 millones de euros para las trece torres. Surge una duda: ¿Se refería al coste del año 2009 o al del año 2010? La diferencia no es baladí; la masa salarial de los controladores aéreos en el año 2009 fue superior a los 800 millones, y en el año 2010, por decreto, se redujo a 480. Simplemente, puede ser que la mayor parte del ajuste ya esté hecho vía Real Decreto.
Respecto a cuánto ascenderá el coste total de subcontratar el servicio, especial atención merecen los costes indirectos y su contabilidad. Ahora el estado tendrá que supervisar a las empresas subcontratistas (Ferronats y SAERCO). Casos similares en Estados Unidos, aunque relativos al transporte por carretera, indican que los costes de supervisión y planificación oscilan entre un 16% y un 33% del coste total del servicio. Eso sí, cuanto más barata sea la supervisión, peor será.
Otro coste nada desdeñable será el personal de Aena (bien Aeropuertos o Navegación Aérea) que haga trabajos para la subcontrata. Esto a priori no parece tener sentido, pero en Estados Unidos, donde multitud de servicios han sido privatizados, es una realidad incontestable. La explicación es bien sencilla. Por un lado, el estado es el responsable único de dar servicio de control (Convenio de Varsovia, 1947), por lo que está claro que en caso de que la subcontrata tenga problemas, el estado (o Aena) tendrá que actuar en última instancia para garantizar el servicio. Por otra parte, la absoluta dependencia del aeropuerto respecto al buen funcionamiento de su Torre de Control hará que, probablemente, ciertos servicios administrativos o de planificación sean realizados directamente por la empresa contratante (Aena Aeropuertos). Dichos costes y su consideración son necesarios para un correcto análisis.
Factores históricos
Estos factores se analizan en una doble vertiente (a la que se añade un hecho clave, la no existencia de una ley de transparencia del sector público):
Capacidad demostrada de la empresa subcontratista para realizar el trabajo. En nuestro caso, parece que Ferronats (NATS) si puede aportar un know-how y una experiencia en el campo del control. Respecto a SAERCO, que está participada por los Servicios de Navegación Aérea de la República Checa, puede haber más dudas (su experiencia no es comparable a NATS), pero en cualquier caso es un socio tecnológico que podríamos llamar cualificado.
Experiencia por parte del estado y la empresa (Aena) en este tipo de operaciones. Este apartado incluye tanto características derivadas de la situación política del país, como experiencia previas privatizadoras, amén de antecedentes de la propia empresa.
El éxito de las privatizaciones está íntimamente ligado al grado de corrupción del país. La ONG alemana Transparencia Internacional nos indica que España ocupa la posición número quince dentro de la Unión Europea en el ranking de corrupción percibida (de menos a más).
Otro factor de política nacional a tener en cuenta son privatizaciones o procesos similares en el pasado inmediato. La venta/privatización de algunas cajas de ahorros (Bankia, Banca Cívica, etc.) no parece indicar un control férreo por parte del estado, más bien lo contrario.
Por último, también hay que considerar experiencias previas de la propia empresa en procesos similares. Como ejemplo claro se podría resaltar lo ocurrido con el Plan Barajas, por su repercusión en la deuda actual de Aena. Presupuestado inicialmente (1999) en un monto de 1.033 millones de euros, su coste final ascendió a aproximadamente 6.200 millones de euros. Algunos párrafos extraídos del Informe del Tribunal de Cuentas (2006) no dejan lugar a dudas:
«En los expedientes de contratación de las obras del Edificio Terminal y de las de los Aparcamientos y accesos próximos, debido a la imposibilidad reconocida por Aena de establecer una estimación precisa de su coste, los presupuestos de licitación eran indicativos…»
«En la ejecución de los contratos se produjeron incrementos significativos de precios y plazos respecto a los pactados en los contratos iniciales».
Recomendación (en el informe): «Sería conveniente que, al planificar la ejecución de los Planes Directores, Aena efectuara una previsión más realista, tanto en lo que se refiere a costes como a plazos de ejecución».
Este apartado requiere especial (especialísima) atención; cuando los costes de un proyecto (el caso Plan Barajas se subcontrató principalmente con ACS y FCC) se elevan tan por encima de su presupuesto inicial, cualquier análisis económico anterior no tiene el más mínimo sentido.
Para finalizar este punto, no debemos olvidar la íntima relación existente entre los Consejos de Administración de las grandes empresas y políticos de cualquier ideología (Ejemplo reciente: Elena Salgado en Endesa Chile). Un cargo público que desee un cómodo retiro en una de estas empresas será lógicamente reacio a multarla en caso de incumplimiento.
Seguir estos tres pasos sería bueno para una correcta composición de lugar que nos permita tomar decisiones. Hemos de analizar los costes de las distintas opciones para decidir la mejor de ellas; y, sobre todo, para sustituir un sistema vigente, debe de estar claro que el nuevo sistema (proveedor público o privado) es mejor que el anterior; hacer un cambio radical para no obtener mejorías no tiene sentido. En cualquier caso, queda claro que liberalizar un servicio es algo más complejo que venderlo al mejor postor.
Texto: Carlos Luis Beltrán García
Sevilla ACC
Bibliografía
«Industrial Organization, Competition, Strategy, Policy» John Lipczynski, John O.S. Wilson and John Goddard. Third edition.
«You don´t always get what you pay for: the Economics of Privatization (Cornell 2000)» Elliot D. Sclar.
«Assessment of Contestability under Annex 1 of the Air Navigation Services Charging Regulation (EC) Nº 1794/2006». ERG (Economic Research Group), CAA (Civil Aviation Authority). 2008.
Reglamento (CE) Nº 1794/2006 de la Comisión de 6 de Diciembre de 2006.
Datos OACI.
Destacados
Dado que estos contratos son imperfectos, el periodo de la contrata se convierte en un constante periodo de negociación, con su incremento de costes correspondientes.
No se ha dado el caso (ni creo que se dé) de un aeropuerto que cambie de empresa de control cada cinco años; el mercado es, cuanto menos, muy imperfecto.
El éxito de las privatizaciones está íntimamente ligado al grado de corrupción del país. Según la ONG Transparencia Internacional, España ocupa la posición número quince (de menos a más) dentro de la UE.
La venta/privatización de algunas cajas de ahorros (Bankia, Banca Cívica, etc.) no parece indicar un control férreo por parte del estado, más bien lo contrario.
