El Cielo Único Europeo (I)

Y a pesar de que Europa ha buscado con insistencia soluciones que compensaran la presión de la demanda, la respuesta de los países a la llamada de apoyo para conseguir más eficiencia fue durante largo tiempo dispar e insuficiente. Pero algo cambió en los últimos años del siglo XX.

De cómo se generaron los compromisos que hoy presiden la incipiente evolución del sistema global de gestión de tráfico aéreo europeo y de su incierto futuro vamos a tratar en este artículo.

Antes de nada un detalle: en 1951, poco después de ser nombrado Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa, el general Dwight Eisenhower pronosticó que la congestión del espacio aéreo en nuestro continente iría en aumento, que las necesidades civiles y militares entrarían en conflicto, y que sería necesaria la coordinación internacional para solucionarlo. La historia ha demostrado que no se equivocaba. Y también que estábamos avisados…

Problemática

Los pasajeros que volaban en Europa a principio de los años 90 estaban convencidos de que los "slots" y las demoras eran una parte estructural del sistema de gestión de tráfico aéreo (ATM, Air Traffic Management). Y no era para menos, ya que considerando:

-Que la evolución del sistema había estado presidida por actuaciones aisladas donde los países desarrollaban en diferentes momentos, con diferentes recursos y con diferentes niveles de necesidad.
-Que introducir mejoras a nivel nacional poco aportaban a la solución global debido a que los flujos de tráfico atravesaban el continente.
-Que la existencia de decenas de centros de control, de proveedores, de sistemas y de lenguajes de programación suponían una Babel operativa imposible de coordinar.
-Que el 30% del espacio aéreo europeo estaba restringido por la aviación militar.
-Que el deficiente apoyo político de los países había impedido durante décadas que Eurocontrol tuviera autoridad para forzar la implantación de los cambios estructurales necesarios.
-Que al usuario se le transmitía a través de los medios de comunicación que el control del tráfico aéreo significaba restricciones, demoras y mayores costes.

Y considerando, que la gestión del ATM europeo ha estado caracterizada durante demasiado tiempo por una complaciente inercia, un elevado proteccionismo, cierta resistencia al cambio y por el empleo de una metodología de trabajo a todas luces ineficaz, no hay que extrañarse que los pasajeros hayan tenido durante años la impresión de que volar por Europa podía llegar a ser un genuino calvario.

Siendo incuestionable lo expuesto, también es cierto que este tema es más complejo de lo que a simple vista parece, ya que hay numerosas circunstancias que deben tenerse en cuenta para poder comprender la situación, como por ejemplo:

-Que el transporte aéreo es un enorme y complicado sistema que cuenta con una importante dimensión económica, social y política.
-Que la desregulación se produjo por la insistencia de grupos de presión con intereses económicos en el transporte aéreo, más que por una necesidad social. Era el negocio lo que les movía, no el servicio público.
-Que esa desregulación fue una invitación para que surgieran como hongos nuevas compañías aéreas, que sin preocuparse de si habría espacio en los aeropuertos para sus aviones, o de si la estructura del espacio aéreo y su gestión eran adecuadas, se lanzaron a la caza y captura del pasajero en busca de su parte del pastel.
-Que quienes cedieron a las presiones y respaldaron la desregulación se olvidaron de comprobar si Europa estaba preparada, y que por su causa los proveedores de servicios ATM -como las autoridades aeroportuarias- se vieron desbordados por no contarse con ellos para llevarla a cabo.
-Que esos proveedores, en su mayor parte de titularidad pública, tenían limitaba su capacidad para efectuar grandes cambios en períodos de tiempo cortos.
-Que las necesidades de defensa de los países se habían reducido de forma considerable desde el fin de la Guerra Fría.
-Que debido a requisitos relacionados con la seguridad de vuelo y con el tiempo necesario para desarrollar sistemas, equipar flotas y definir e introducir nuevos procedimientos de gestión ATM, podían pasar varios años hasta que fueran implantados.
-Que la escasa formación en temas de transporte aéreo de los profesionales de la información y las "subvenciones" que recibían sus medios les hacía entonces -como hoy- fácilmente manipulables por los grupos de presión. Llevando a unos y otros a ocultar al ciudadano, por ignorancia o conveniencia, que libertad para volar significaba sobrecarga, estrés y peligro.

Pero a finales del siglo XX el negro panorama descrito dio un giro decisivo gracias a la frenética actividad de la entonces vicepresidenta y comisaria de Transportes de la Comisión Europea, la española Loyola de Palacio, quien aprovechando el importante trabajo realizado por quienes le precedieron y alarmada por las previsiones de crecimiento del tráfico aéreo hizo de la mejora del ATM, de la armonización y de la reducción de demoras uno de sus principales objetivos ejerciendo a partir de entonces con determinación la dirección política necesaria para aglutinar los esfuerzos de todos los países en pro de solucionar los problemas de saturación estructural que padecía el sistema de transporte aéreo europeo.

Pero retrocedamos unas décadas en el tiempo y veamos cómo se llegó a aquella situación.

Antecedentes

Con la aparición de los grandes reactores comerciales a finales de los años 50, se produjo un considerable aumento del tráfico aéreo que puso de manifiesto las deficiencias estructurales de nuestro continente. Circunstancia que llevaría a que a principios de los años 60 algunos responsables de la aviación civil de varios países europeos hicieran un primer intento de centralizar la gestión del Sistema de Navegación Aérea (SNA) y el 1 de marzo de 1963 se crea Eurocontrol.

Pero por aquel entonces había muchas trabas que dificultaban el proyecto, que llevaron a que poco después de su puesta en marcha la organización registrase una importante crisis que con el paso del tiempo iría agravándose. La ausencia de una verdadera voluntad de integración y escasos deseos de realizar los sacrificios necesarios, no tardarían en tornarse en decisión para que los poderes supranacionales que le fueran entregados en un principio fueran devueltos a cada uno de los Estados. En consecuencia, Eurocontrol dejaría de disponer de autoridad sobre los recursos del SNA y, por tanto, de hacer algo que en realidad nunca llegó a hacer: organizar la gestión del tráfico aéreo europeo.

Las razones que llevaron a los Estados miembros a enmendar su Convenio con objeto de retirarle los poderes otorgados fueron básicamente tres:

1.- Ninguno estaba dispuesto a ceder soberanía de parte de su espacio aéreo a otros Estados, aunque sólo fuese para la gestión del tráfico aéreo civil.
2.- Ninguno estaba dispuesto a cerrar sus centros de control de ruta con el fin de reducirlos a un número más acorde con un eficaz sistema de gestión.
3.- La dificultad para armonizar los recursos humanos de los distintos países, así como sus condiciones laborales.

Con ese desolador panorama llega la recesión económica de finales de los años 70 causada por la crisis del petróleo de 1973, y numerosos países deciden aplazar la instalación de nuevo equipamiento para el control del tráfico aéreo, así como el reclutamiento de controladores aéreos. Y a pesar de que una vez superada la crisis se reanudaron ambas actividades, su ritmo lento supuso que la mayoría de las infraestructuras no estuvieran preparadas para afrontar la demanda subsiguiente produciéndose a continuación la peor congestión conocida hasta la fecha en los cielos de Europa y, en consecuencia, en los aeropuertos. Así comenzó la pesadilla de las demoras y, con ella, la "Crisis de la capacidad".

Esto no sólo creó problemas operacionales y dificultades financieras a las líneas aéreas -en gran parte provocados por su falta de previsión-, sino que también generó un enorme revuelo entre los pasajeros, que exigían recibir el servicio por el que habían pagado así como no estar tirados en los aeropuertos a la espera de que el cielo y los aeropuertos se descongestionaran.

Segunda oportunidad

Con objeto de resolver la crisis institucional que atravesaba la organización desde su fundación, en 1981 los países miembros de Eurocontrol enmiendan el Convenio y abandonan la idea de un ATC común para pasar a poner más énfasis en la cooperación.

La enmienda entró en vigor el 1 de enero de 1986 (el mismo año del ingreso de España en la Unión Europea). A partir de entonces se convertiría en una organización "a la carta", ya que seguiría sin tener responsabilidades directas en el campo de la gestión y explotación de los Servicios de Tránsito Aéreo (ATS), limitándose a ser un órgano para la coordinación y planificación de los Sistemas de Navegación Aérea de los diferentes países, cada uno de los cuales confiaría a la agencia aquellas actividades que consideraba oportunas; como el asesoramiento, el cobro de tasas a las compañías o la gestión de la afluencia de tráfico.

Esta importante limitación llevaría a que, a raíz de los problemas de congestión registrados en los veranos de finales de los años ochenta, se demostrase el pobre uso que se hacía de la capacidad del espacio aéreo disponible en Europa, así como la concurrencia de sistemas mal equipados, con tecnología obsoleta y con prestaciones diferentes. Una situación que se hacía más patente cuando los vuelos cruzaban las fronteras internacionales al verse ralentizado el flujo de tráfico. La capacidad podría ser alta a cada lado, pero como era muy baja en la zona de transición se generaban cuellos de botella. Nuevamente, la industria del transporte aéreo se hizo oír para reclamar un sistema de gestión en el que las fronteras nacionales no supusieran un impedimento para el flujo adecuado de tráfico. Lo que OACI denominaría no mucho después como "espacio aéreo sin costuras".

Hacia 1989, la Comisión Europea promueve una iniciativa sobre investigación ATM siguiendo las directrices del "Libro blanco de Delors" sobre política común de transportes [el francés Jacques Delors era entonces el presidente de la Comisión Europea]. Conocida como ECARDA, European Coherent Approach to the Research and Development in ATM, de ella surgirían más tarde los programas de armonización ATC y de medidas operacionales en los aeropuertos.

Dos años después, en el mes de septiembre de 1991, David Moss, presidente de la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC), dijo en una conferencia: "… la política de la CEAC es la de armonizar e integrar los sistemas nacionales existentes más que la de unificar. Nuestra visión es que todos los sistemas deben funcionar coordinados, sin límites geográficos artificiales. En el sentido operacional, un sistema único no debe traducirse necesariamente por un sistema unificado en términos políticos", "… el desarrollo puede verse ralentizado por sensibilidades políticas y cuestiones organizativas (como las condiciones laborales) que, en principio, no tienen necesidad de intervenir en la creación de un sistema único en el sentido operacional. Por tanto, es necesario el esfuerzo conjunto de los Estados de la CEAC con el apoyo de Eurocontrol, la Comisión Europea, las compañías aéreas y la industria electrónica", "… la capacidad, el segundo mayor problema del ATC, se tratará de mejorar a corto plazo antes de fin de siglo. Pero sólo mejorará si se incrementa la flexibilidad en la gestión del espacio aéreo, si se utiliza tecnología de vanguardia y si se siguen las líneas maestras de la "Estrategia de la CEAC para los 90".

Esa estrategia se configuraría como el punto de arranque de una serie de programas y del acuerdo para la creación de un centro plurinacional para la gestión de la afluencia de tráfico (CFMU, Central Flow Management Unit), que se situaría en la sede de Eurocontrol, en Bruselas. La estrella de la estrategia sería el Programa para la integración y la homogeneización del control del tráfico aéreo europeo, más conocido como EATCHIP (European ATC Harmonization and Integration Program).

1998 sería el año para que el desarrollo de programas y la armonización de sistemas estuvieran ya concluidos. A partir de esta fecha se iniciaría la implantación del futuro sistema ATM siguiendo las pautas marcadas por OACI en su concepto CNS/ATM (Comunicaciones, Navegación, Vigilancia/Gestión del Tráfico Aéreo). Aunque EATCHIP no llegó a implantarse según lo previsto, contribuyó a mejorar la situación de forma significativa.

A mitad de la década, en el mes de noviembre de 1995, se celebró en Londres un congreso que llevó por título "Un sistema único de gestión del tráfico aéreo para Europa" cuyo principal objetivo sería analizar y debatir tres iniciativas, a saber:

-De la Comisión Europea, un borrador de Libro blanco denominado: "Gestión del tráfico aéreo, liberalizando el espacio aéreo europeo", que recogía su estrategia para crear un sistema unificado de gestión del tráfico aéreo para Europa.
-De la CEAC, la creación del grupo de estudios INSTAR, Institutional Arrangements in Support of European ATM (Acuerdos institucionales en apoyo del ATM europeo).
-De Eurocontrol, una nueva propuesta de revisión de su Convenio que delineaba un nuevo proceso de toma de decisiones para conferirle un estatus más legal.

Entre los ponentes se encontraba el entonces vicepresidente de Lufthansa, Heinrich Beder, quien dijo:

"Un único sistema ATM para Europa debería abarcar el mayor número posible de países europeos, gestionado por una autoridad única, utilizando equipamiento plenamente compatible, así como estándares técnicos y operativos comunes".

Pero para muchos de los asistentes a la conferencia esta visión utópica de una autoridad única ATM [idea abandonada por Eurocontrol en 1981], algo así como una FAA europea, sería imposible de llevar a cabo considerando el complejo panorama político del viejo continente [en 1991 se inició la guerra en Bosnia y la actualidad la marcaba el conflicto bélico de Los Balcanes].

Por su parte, Claude Probst, representante de la Comisión Europea, aclararía que:

"Sistema único no significa necesariamente proveedor único del servicio, aunque sí deberían existir funciones centralizadas".

Finalmente, Peter Waldinger, director de Operaciones de Deutsche Flugsicherung (DFS), proveedora alemana de servicios de navegación aérea, fue más allá:

"Un sistema único estaría compuesto de muchos sistemas operados por múltiples organizaciones, pero con estándares armonizados. Estaría orientado al usuario y no al gobierno, y sería financiado exclusivamente por las tasas. Pero, para ser realistas, sería más fácil crear una moneda europea común que un sistema ATM europeo común" [el 15 diciembre de ese mismo año los miembros de la Unión Europea acordaron, en Madrid, la creación del Euro].

Como el proceso de desregulación del transporte aéreo iniciado en 1988 no terminaba de completarse, por esa época las compañías aéreas volvieron a presionar en los medios de comunicación. Esta vez con aquello de "abrir los cielos de Europa" o con implantar una "política de cielos abiertos". Y dio resultado.

Fruto de la presión, el 1 de abril de 1997 entró en vigor la fase final de la liberalización del transporte aéreo en Europa. En la práctica significaba la caída de las barreras que impedían la realización de vuelos exclusivamente domésticos en cualquier país de "Los 15" por compañías aéreas que no fueran nacionales. ¿Y que sucedió?, pues que desde ese momento y a pesar de los intentos Eurocontrol tampoco pudo dar solución a los problemas colaterales a esa decisión relacionados con el incremento de tráfico aéreo producido por el descenso del precio de los billetes de avión.

Tercera oportunidad

Ese mismo año de 1997, como ya sucediera 16 años antes, se volvió a llevar a cabo una nueva revisión del Convenio de Eurocontrol. En esta ocasión el objetivo era mejorar el proceso formal de toma de decisiones sustituyendo las reglas de consenso o unanimidad, que tan mediocres resultados había dado, por procedimientos de votación basados en una doble mayoría ponderada. Además, le permitiría diseñar la política europea para la gestión del tráfico aéreo actuando como un coordinador real con responsabilidades normativas. Aunque sería respaldada por los 28 países miembros de la organización, debido a los conflictos institucionales existentes entre algunos de ellos tendrían que pasar aún unos años antes de que pudiera ser ratificada.

A finales de los 90, una década después de aquella gran crisis de la capacidad, los datos indicaban que el tráfico aéreo había aumentado un 6%, porcentaje similar al de vuelos retrasados. Y si se consideraban las demoras superiores a 15 minutos, el porcentaje había pasado del 12.7% de 1991 al 30.3% de 1999, previéndose que en el futuro seguiría la misma tendencia hasta que se doblara el tráfico allá por 2015 [tal y como se aprecia en los gráficos 1 y 2 esas previsiones no se han cumplido].

Gráfico 2 Evolución demoras. Fuente Eurocontrol

No obstante estos datos y el trabajo desarrollado hasta 1999, persistían muchos indicios de que el sistema ATM europeo no sería capaz de dar abasto con un incremento de esta magnitud, por lo que de forma progresiva se generarían de nuevo demoras inaceptables. Una circunstancia que llevaría a Eurocontrol a desarrollar una nueva estrategia para más allá del año 2000. Conocida como ATM 2000+, proponía, entre otras actuaciones, la reestructuración profunda del espacio aéreo europeo. Una idea que, como sabemos, no era nueva.

Nace el Cielo Único

Pero ni la CEAC ni Eurocontrol iban por libre en esta iniciativa. Antes bien, la Comisión Europea, encabezada por su entonces presidente Romano Prodi, y la comisaria de Transportes Loyola de Palacio, consideraron que la reforma de la gestión del tráfico aéreo era una prioridad que debía contar con todos los recursos políticos disponibles.

Llegar a esa conclusión no fue difícil, especialmente después de leer el discutido "Informe Atkins". En el mismo se urgía al Consejo de Ministros de la Unión a tomar las decisiones políticas necesarias para conseguir una verdadera armonización comenzando por la desaparición de las fronteras a nivel técnico y operacional y, aprovechando el mismo principio utilizado para el "Mercado único", desarrollar el concepto "Cielo único" de modo que proporcionase al espacio aéreo europeo la capacidad que venía reclamando desde hacía décadas.

Si bien se estaba en general de acuerdo en que Eurocontrol había concentrado sus esfuerzos en la convergencia de los sistemas ATM nacionales, era evidente que los resultados no reflejaban las necesidades de Europa como red de transporte aéreo, ya que no se había conseguido la pretendida estandarización de los mismos y menos aún su interoperabilidad. Todavía existía demasiada fragmentación, la normativa aplicable estaba por lo general desfasada y los retrasos en la implantación de los proyectos eran rutina.

Por si fuera poco, existía demasiada lentitud en el proceso de toma de decisiones al tener que ser estas alcanzadas por unanimidad y no existían mecanismos de control eficientes que asegurasen que, una vez tomada una decisión, países y proveedores de servicios la aplicasen en tiempo y forma. La falta de voluntad política y de una autoridad reguladora a escala europea era evidente.

El "Informe de Atkins" vio la luz el 21 de mayo de 2000. Muy duro y crítico con los elementos que limitaban la transformación del ATM europeo, fue utilizado el 6 de julio de ese año en el debate monográfico que sobre el futuro de la gestión del tráfico aéreo se celebró en el Parlamento Europeo. En su transcurso, la comisaria Loyola de Palacio, convencida de contar con el apoyo de todas las instituciones europeas implicadas -y con los informes previos de dos grupos de trabajo formados a principios de ese año-, presentó la iniciativa "Cielo Único". De su intervención destacamos lo siguiente:

"En mi opinión, lo que falla es el sistema de gestión que nos enfrenta a una situación fragmentada, parcelada por barreras administrativas y por las divisiones artificiales entre cielo de uso militar y cielo de uso civil, que se mantienen en muchos países cuando hace tiempo que hemos superado la Guerra Fría, y que, además, no se corresponden con las necesidades reales de la defensa de los países", "… en ningún caso, la iniciativa "Cielo Único" supone suprimir Eurocontrol, ya que es una pieza indispensable que hay que reforzar y complementar", "… hay que hablar de un regulador público común y fuerte a escala europea, y hay que olvidar la polémica entre privatización o no privatización, que está al margen de esta iniciativa y que cada país lo podrá hacer en el ámbito de sus competencias, "… de lo que se trata es de poner en común la zona superior del espacio aéreo, de gestionarla en común olvidándonos de las fronteras", "… de eso se trata: de esa puesta en común y de ese uso flexible".

En realidad, la Comisión no estaba inventando nada porque en los planes de OACI sobre los sistemas CNS/ATM se venía utilizando de forma sistemática la terminología "Espacio aéreo sin costuras" (seamless airspace), que viene a significar que los límites laterales de un espacio aéreo deben ser transparentes para el usuario, de modo que al ser atravesados el servicio que se recibe parece como si de una única organización se tratara.

En noviembre de ese mismo año los dos grupos de trabajo que había formado la comisaria de Transportes emitieron su informe. Del prólogo se destaca lo siguiente:

"…el objetivo del informe consiste en examinar la forma en que la Unión Europea con su sistema jurídico, su proceso de toma de decisiones, sus mecanismos de control político y sus responsabilidades, puede satisfacer la necesidad de armonizar las reglas que rigen el uso del espacio aéreo", "…tenemos que esforzarnos por crear un cielo único en la línea del enfoque que se siguió para instaurar el mercado único y el euro", "…se trata de aprovechar las posibilidades que ofrece el proceso comunitario de toma de decisiones para lograr cambios y garantizar los compromisos adquiridos", "…la participación constructiva de los trabajadores es absolutamente indispensable".

Como los nuevos poderes otorgados a Eurocontrol en la última revisión de su Convención -aún por ratificar- interferían con los de la Comisión Europea a causa de que los países no podían transferir sin más a la primera los poderes previamente transferidos a la segunda, el Consejo decidió el 20 de julio de 1998 que el mejor modo de ejercer las competencias de la Comunidad en el campo del ATM era integrándose en Eurocontrol. De ese modo podría convertirse en el regulador europeo y contar con la fuerza jurídica necesaria.

Así, tras un período de dos años de intensas negociaciones el 8 de Octubre de 2002, en el cuartel general de Eurocontrol, en Bruselas, la vicepresidenta del Parlamento Europeo, Loyola de Palacio, y el presidente del Consejo de Transportes, Flemming Hansen, firmaron el protocolo de adhesión de la Comunidad a Eurocontrol. "Este es un día histórico para la gestión del tráfico aéreo en Europa", diría Víctor Aguado, director general de la organización, "como miembro de Eurocontrol facilitará la implantación de nuestros acuerdos, ya que su capacidad para transformar nuestras decisiones en ley comunitaria es la clave".

Por su parte, Loyola de Palacio aseguró que "El proyecto Cielo Único no puede ser implantado sin la experiencia de Eurocontrol", y manifestó un deseo: "Espero que el acontecimiento que tiene lugar hoy aparte los obstáculos para la ratificación y se haga efectivo el Convenio Revisado de Eurocontrol necesitado con urgencia por todos los implicados en el sector del transporte aéreo" [para facilitar el desbloqueo de la adhesión de la Comisión a Eurocontrol las autoridades británicas y españolas suscribieron un acuerdo relativo a la inclusión en el protocolo de la conocida como "Cláusula de Gibraltar" relativa al uso compartido de su aeropuerto].

A partir de su adhesión y una vez asumidas las responsabilidades reguladoras las decisiones de Eurocontrol empezaron a ser transformadas en legislación comunitaria dotándoles así de la fuerza legal necesaria para que los países miembros cumplieran las directrices emanadas de la organización y, con su respaldo, poder exigirlas a compañías aéreas y proveedores de servicios de navegación aérea. Cinco décadas habían sido necesarias para dar solución a aquella predicción del general Eisenhower.

Dado el paso decisivo, a lo largo de estos últimos años se han generado por parte de Eurocontrol y la Comisión Europea varios paquetes legislativos relacionados con los proveedores de servicios de navegación aérea, autoridades reguladoras y supervisoras, y con la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo, entre otros. También se cuenta con el programa de investigación y desarrollo SESAR (Single European Sky ATM Research), lanzado en 2004 junto con el primer paquete legislativo del Cielo Único, y con un Plan Maestro ATM desde 2009.

El objetivo consiste en reorganizar por completo el espacio aéreo europeo y la gestión del tráfico aéreo para que se pueda volar de forma más eficiente, reducir la contaminación, mejorar la puntualidad, aumentar la seguridad de vuelo, reducir los costes y crear empleo. De hecho, muchos están convencidos de que 2012, año en el que se lanzará la implantación del segundo paquete legislativo del Cielo Único comenzando con los "Bloques funcionales de espacio aéreo" -para desfragmentar el espacio aéreo y conseguir economías de escala-, y la integración del factor humano en todo el proceso, supondrá un importante empujón para que nuestro continente inicie la senda de la recuperación, ya que se cree que las mejoras propuestas para el transporte aéreo dinamizarán la economía de forma decisiva.

Pero un proyecto como este, cifrado en algo más de 30.000 millones de euros y con importantes problemas de financiación de última hora, que depende del esfuerzo de instituciones, empresas, compañías aéreas y profesionales va a tener aún que superar numerosos obstáculos para salir adelante.

Y no sólo de índole económica…

Jorge Ontiveros/Controlador aéreo