La Liberalización del Control Aéreo (II)

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NATS(ATC Magazine nº75/Carlos Beltrán) 23 de abril de 2013.- Tras una primera parte, publicada en el número anterior de ATC Magazine, en la que se realizaba un análisis teórico de los procesos de liberalización del control aéreo, el autor presenta en este segundo y último capítulo los casos prácticos que ya se han puesto en marcha en Europa -Reino Unido y Alemania-, y se sumerge finalmente en el controvertido caso español.

Reino Unido

Analicemos primero y con un poco de sentido del humor lo ocurrido en el RU. Patria del liberalismo y modelo de virtudes (no siempre contrastadas) al que muchos países quieren parecerse; veamos.

Para comprender el proceso liberalizador en el Reino Unido, es necesario atender primero a la privatización de la empresa NATS. National Air Traffic Services Limited fue constituida en el año 1972 como una empresa dependiente de la CAA (Civil Aviation Authority). A partir de los años noventa y al calor de la ola de privatizaciones, el gobierno laborista tomó la decisión de introducir cierta colaboración público-privada (venta parcial) basándose en dos objetivos: introducir una gestión más eficiente en la compañía, y encontrar financiación para las futuras necesidades de la empresa (Prescott evaluaba en 1999 en un total de mil millones de libras esa necesidad de capital). También se buscaba desvincular al operador (NATS) del regulador (CAA).

El proceso de venta parcial se inició en el año 2001. La estructura inicial, llamada Public Private Partnership (PPP) consistió en vender un 46% de la misma a manos privadas, un 5% a los trabajadores, y dejar un 49% en manos del Estado. La mejor oferta la ofreció un consorcio de ocho compañías aéreas que declararon ante diversas instancias que dirigirían la empresa en un not for comercial profit basis (sin ánimo de lucro). La cuantía ofertada por ese 46% fue de 845 millones de libras, y el citado consorcio ganó el concurso de venta. Y en esto que llegó un tal Bin Laden…

Debido al 11-S, el tráfico cayó en el RU un 14%, y los ingresos de la NATS un 44% (el tráfico con América del Norte se hundió), por lo que se empezó a renegociar de nuevo. La cuantía de la compra se redujo a menos de 800 millones, de los cuales se hicieron efectivos algo más de 50 millones (más una aportación de 15 millones por un préstamo). El resto se financió con un préstamo de 733 millones a nombre de NATS (tal como suena), que vio duplicada su deuda; simplificando, la compra de NATS se pagó con dinero de la propia compañía, no está nada mal. Debido a esta operación, que dobló su deuda (Aún así, la compañía estaba en riesgo de quiebra, pues), los bancos estimaron que NATS no podría pagar este nuevo crédito. Ante esta situación de crisis, y con el fin de recapitalizar la empresa se adoptó la Composite Solution, que significó la compra por parte de BAA del 4% de las acciones por 65 millones de libras. El Estado inyectó en NATS la misma cantidad (65 millones). El consorcio de ocho compañías aéreas vio diluida su participación al 42%.

Resumiendo, un grupo de compañías aéreas se han hecho con el 42% de NATS (y su gestión) por sólo 65 millones de libras. De los dos objetivos que perseguía el Estado con la venta (recapitalizar y gestionar de forma empresarial), parece claro que la inyección de capital no se produjo; es más, el gobierno tuvo que inyectar 65 millones más sin que las compañías aéreas del consorcio aportaran nada. Respecto a la gestión, la mayor parte de los estudios sí afirman que la administración interna de la compañía ha mejorado.

El caso NATS ejemplifica perfectamente el poder de renegociación de una empresa privada cuando se privatiza un sector estratégico. El estado difícilmente permitirá que la operación fracase por dos razones: es un sector estratégico (el control aéreo), y hacerlo significaría reconocer el error de una decisión política. Esto se traduce en dinero.

La estructura actual de NATS es un holding de cinco empresas, de las cuales nos fijaremos especialmente en dos: NATS (En Route) y NSL (NATS Services Limited). NATS (En Route) opera sin ánimo de lucro en un entorno de precios regulados que ella no fija (espacio aéreo superior e inferior principalmente, aunque la APP de Londres es un caso aparte); aún así, no hay que olvidar que el Reino Unido tiene las tasas unitarias de ruta más elevadas del espacio aéreo coordinado por Eurocontrol, después de Suiza. NSL es la compañía que ofrece servicios de control a distintos aeropuertos, opera con ánimo de lucro pero muy matizado, tanto por el 49% de participación estatal, como por el hecho de que el consorcio de aerolíneas que lo componen (BAW, RYR, etc,) no tiene esta actividad como vía de financiación, y están muy interesadas en su buen funcionamiento. Aún así, NATS (holding) registró en el año 2008/2009 unos beneficios de 133,5 millones de libras; y hasta el año 2008 había repartido 12,5 millones de libras en dividendos

El análisis del caso británico está basado en el estudio del año 2008 del Economic Regulation Group (ERG), dependiente de la Civil Aviation Authority (CAA), sobre la contestabilidad del mercado de proveedores de servicio de navegación aérea en las torres.

Históricamente, en el Reino Unido el control aéreo de torre era provisto por el propio aeródromo. Sin embargo, a partir de la formación de NATS (1972), esta empresa se expandió, dando servicio a los principales aeropuertos del país. A finales de los años noventa se abrió el mercado para que las empresas pudieran certificarse como proveedoras de servicios aeronáuticos y prestar servicios de control de torre.

En el año 2008 había registrados 67 proveedores certificados, de los cuales, excepto NATS, SERCO y dos organismos oficiales, el resto eran todos aeropuertos que se autoabastecían del servicio. Así pues, entre los 30 primeros aeropuertos del Reino Unido, sólo había dos empresas (NATS y SERCO) que daban servicio a terceros. Recientemente Safeskyes se ha certificado también como proveedor, pero únicamente opera en un aeropuerto muy pequeño (North Denes). Ver gráfico 1.

Este estudio y sus conclusiones se derivan de una serie de reuniones del grupo ERG con aeropuertos y proveedores de servicios, y éstas son algunas de sus conclusiones más relevantes:

El sector aeroportuario británico es altamente competitivo. Aeropuertos cercanos entre sí, con una estructura de propiedad variada (mayormente privados), compiten para captar pasajeros y aerolíneas. Esta competencia se traslada a todos los costes, incluidos los de control de torre.

Los costes del servicio de control de torre oscilan entre un 4,5% y un 6% de los costes operativos totales (lo que entendemos por costes aeronáuticos). Por ejemplo, estos costes ascienden al 5,9% en el aeropuerto de Heathrow, al 5,8% en el de Gatwick, y al 4,6% en el de Manchester. Se trata, por tanto, de una partida relativamente importante sujeta a recortes.

Los gestores aeroportuarios reconocen considerar frecuentemente el cambio de proveedor, para lo cual piden informes tanto externos como internos con el fin de elegir la mejor opción posible.

El gestor aeroportuario debe tener muy claro que los beneficios van a compensar el riesgo que supone el cambio de proveedor.

Éstos son algunos hechos objetivos que pueden resultar interesantes para conocer más a fondo el proceso de liberalización del control aéreo en el Reino Unido (datos de 2008):

En el año 2008, los once primeros aeropuertos del Reino Unido en cuanto a número de movimientos tenían el servicio de control de torre gestionado por NATS (NSL), además de otros tres que se encontraban en puestos inferiores. Otros quince se daban ellos mismos servicio de control y sólo uno, el aeropuerto de Scatsta (EGPM), en las islas Shetland (norte de Escocia, 22.400 habitantes aproximadamente), estaba gestionado por SERCO.

Los cambios de proveedor de servicio en esos treinta aeropuertos entre los años 1997 y 2008 quedan reflejados en el gráfico 2. En él puede observarse como en ese tiempo dos aeropuertos (Glasgow y Liverpool) pasaron a proveerse ellos mismos el servicio, ya que fueron comprados por empresas aeroportuarias que ya lo ofrecían en otros aeropuertos, otros dos (Southampton y Luton) pasaron de proveerse ellos mismos el servicio a contratar a NATS (NSL), y SERCO dejó de operar en Liverpool.

No se encontró ningún caso en el que fueran sustituidos todos los controladores de la dependencia al cambiar el proveedor. La legislación británica preserva las condiciones laborales de los trabajadores en caso de cambio de empleador, lo que facilita los periodos de transición.

Esos son los hechos objetivos. Pasamos a continuación a interpretarlos, aunque no cabe duda de que cualquier interpretación está sujeta a error. La experiencia británica deja muy claros varios aspectos, todos ellos coherentes con el razonamiento económico expuesto en el anterior artículo: el servicio de control de aeródromo es un servicio complicado y difícilmente externalizable. La mayoría de los aeropuertos prefieren confiárselo a una empresa semi-pública (NATS lo es en un 49%), que al pertenecer al Estado y a compañías aéreas no tendrá un comportamiento centrado en el lucro. El Estado no tiene una participación en NATS como fuente de financiación. Así mismo, la actividad principal de los otros accionistas (British Airways, Ryanair, Lufthansa, Ferrovial, etc.) no es la gestión de servicio de control de torre; pero sí estarán muy interesados en que este servicio funcione correctamente y sea de calidad, para que su principal negocio funcione bien.

El hecho de que SERCO sólo opere un aeropuerto de los treinta primeros en el Reino Unido (concretamente el que ocupa el puesto número 29), y que Safeskyes no opere ninguno de ellos es simplemente revelador. Está claro que los aeropuertos no suelen subcontratar un servicio tan central y técnico a una empresa con ánimo de lucro. Desconocemos las causas, pero los gerentes de aeropuertos deben tener claro el porqué.

Alemania

El mercado alemán del control aéreo de torre comenzó su apertura hace unos años, aunque sólo parcialmente. Los dieciséis aeropuertos principales del país seguirán siendo controlados por la compañía pública DFS por un periodo de dieciséis a veinte años; sin embargo, el sector de los aeropuertos regionales se ha abierto a otros proveedores.

El punto de partida fue la creación en diciembre del año 2005 de una filial de bajo coste de DFS llamada The Tower Company, cuyo objetivo era dar servicio de control de torre a precios más competitivos en aeropuertos regionales. A partir de ese año se comenzaron a certificar otros proveedores de servicios de navegación aérea: Austrocontrol, Airbus, Thales, y tres aeropuertos más principalmente.

En el año 2007 se licitó el servicio de control de torre en una serie de aeropuertos regionales, adjudicándose diez de ellos a Austrocontrol, nueve a The Tower Company, y otros tres a sus respectivos aeropuertos, que se certificaron como proveedores. En julio de 2012, Austrocontrol comenzó a operar también el aeródromo regional Schwerin-Parchim International Airport.

La propiedad de los aeropuertos alemanes está muy diversificada: desde participaciones mixtas público-privadas (como ocurre en los aeropuertos de Dusseldorf y Hamburgo), hasta empresas que cotizan en bolsa cuyos principales accionistas son gobiernos regionales (como el aeropuerto de Frankfurt, en el que el estado de Hesse es el dueño del 31,5% de Fraport, la sociedad que lo gestiona), pasando por aeropuertos pertenecientes a los landers (regionales, principalmente).

En definitiva, lo que realmente está ocurriendo en Alemania es que se está creando un mercado de proveedores de servicios aeronáuticos en el que sólo compiten dos empresas públicas: una filial de DFS, y Austrocontrol; a día de hoy ambas son 100% públicas. Los efectos económicos todavía no se han estudiado. En cualquier caso, la competencia que se dé entre dos empresas públicas probablemente no sea óptima.

El caso español

Desde un punto de vista económico, un proceso de liberalización debe estar encaminado a la creación de mercado; el estado debe crear mercados, no sustituir su funcionamiento. Analicemos lo que está ocurriendo en España.

El 17 de enero de 2011, Aena abrió el concurso para gestionar trece torres de control, proceso que culminó el 28 de septiembre con la asignación de dichas torres en dos lotes: las torres de Alicante, Valencia, Ibiza, Sabadell, Sevilla, Jerez, Vigo, A Coruña, Melilla y Cuatro Vientos a la empresa Ferronats (Ferrovial y NATS), y las de Lanzarote, Fuerteventura y La Palma a la empresa Saerco. La transferencia del control (incluyendo la formación de los controladores) se está llevando a cabo actualmente.

La idea es clara y sencilla: se trata de crear un mercado de proveedores de servicio de control que compitan y abaraten costes. Un incremento de la competitividad significaría que esa rebaja de costes se repercutiera a los usuarios finales (compañías aéreas y pasajeros). ¿Se alcanzará este objetivo? Veamos.

Los componentes básicos de un mercado competitivo

Los componentes básicos de un mercado competitivo son tres: un elevado número de oferentes de servicios de navegación aérea (Ferronats, Saerco, Indra…), un gran número de demandantes (los aeropuertos), e información perfecta (que se sepa qué servicio de control se contrata, especialmente su calidad y precio). El ejemplo clásico es un mercado de abastos: muchos tenderos exponen sus productos, la calidad y el precio son visibles (información perfecta), y muchos clientes acuden a comprar. Analicemos de uno en uno estos elementos.

1. Número de proveedores de navegación aérea. En agosto de 2012 había en España siete proveedores de navegación aérea certificados: Aena, Ineco, Saerco, Ferronats, Tower Air Traffic Services S. L. (TATS), Etracontrol y Sacyr Concesiones. Sin embargo, esta lista es fácilmente ampliable; basta con autorizar a los proveedores nacionales de otros países de la UE interesados en el proceso español de liberalización, algo que en principio debe ser automático por la legislación comunitaria.

2. Número de demandantes de servicios (aeropuertos). Aquí se trata de un único operador, Aena, el que licita sus aeropuertos en bloque (monopolio de demanda). Esto en principio le da más fuerza para negociar con los proveedores precios más bajos, lo cual debería redundar en un ahorro que se podría transmitir al usuario.

La estructura de la propiedad/gestión de los aeródromos es el factor clave en todo este proceso, por un doble motivo. En primer lugar, un aeródromo independiente que quiera atraer compañías aéreas, tratará de ofrecerles tasas y precios bajos, para lo cual necesitará presionar a los proveedores de servicios de navegación aérea a la baja cuando los contrate. La competencia entre aeropuertos es la que determina que el ahorro que se consiga contratando a un proveedor privado sea finalmente repercutido a compañías y pasajeros.

En segundo lugar, no podemos olvidar que la opción elegida por la mayoría de los aeropuertos de tamaño mediano del Reino Unido (donde los aeropuertos son mayormente privados) ha sido certificarse como proveedores de servicios de control y proporcionarse a sí mismos el servicio. Recordemos que sólo uno de los treinta primeros aeropuertos británicos (el número 29 por tráfico) tenía a fecha de 2008 subcontratado el servicio de control de torre a una empresa con ánimo de lucro (NATS lo tiene limitado, por así decirlo). Esta posibilidad, la de que los aeropuertos se certifiquen y auto-provean del servicio, no ha sido contemplada/desarrollada de momento en el caso español; y no sería posible sin que los aeropuertos tuvieran una cierta independencia operativa.

3. Información perfecta. Según los más básicos manuales de economía, “la transparencia es al sector público lo que la competencia al sector privado”. En el proceso de licitación de las trece torres no ha sido posible que terceros (sindicatos, por ejemplo) conocieran las condiciones técnicas y económicas del proceso. En esa situación es casi imposible cualquier tipo de supervisión, no sólo de carácter técnico, sino en lo que atañe a la limpieza del proceso. No podemos saber cuáles son las condiciones de la contrata, ni cuáles fueron las ofertas de otras compañías, ni los criterios aplicados (sólo las compañías involucradas), y probablemente no sepamos nunca si se llegará a producir un ahorro real en el servicio de control de aeródromo o no. España es el único país de la UE con más de un millón de habitantes que no tiene una ley de transparencia del sector público. El anteproyecto aprobado no ha sido desarrollado todavía, y los ciudadanos o asociaciones no tienen ningún control sobre la contratación en empresas públicas.

Finalizado este pseudo análisis económico, concluir que si el ahorro conseguido no se traduce en una bajada de tasas/precios de cara a los usuarios, estaríamos ante una transferencia de rentas; rentas salariales que antes percibían los controladores aéreos serían ahora transferidas a Aena, Ferronats y Saerco. Esto no supondría ninguna mejora de la competitividad del sector.

La veracidad o no de este razonamiento podremos constatarla pronto. El Reglamento (CE) nº 1794/2006 establece criterios claros basados en el coste para la fijación de precios en los aeródromos con entre 50.000 y 150.000 movimientos comerciales anuales (por debajo de 50.000 movimientos pueden quedar exentos a discreción del país). Alicante, Valencia, Ibiza y Sevilla registraron en el año 2011 más de 50.000 movimientos. Para no aplicar el criterio de coste hay que demostrar la existencia de un mercado competitivo en este sector. La ley 1/2011 de 4 de Marzo (modifica la ley 21/2003 de Seguridad Aérea), en línea con esto, impone a Aena y sus filiales una serie de consultas y justificaciones respecto a la fijación de tasas aeroportuarias (explicaciones debidas a compañías aéreas y usuarios).

En cualquier caso, si el coste total del servicio de control en los trece aeródromos liberalizados, según cifras de Aena, pasa de 33,9 a 18,1 millones de euros, la rebaja de las tasas/precios de aterrizaje debería ser sensible. ¿Se producirá?

Otras críticas al proceso en España

En el proceso de liberalización de las trece torres de control probablemente se hayan tomado otro tipo de decisiones susceptibles de recibir críticas:

En España, los cambios de proveedor significan (en casi todos los casos) el cambio de toda la plantilla de controladores; en el Reino Unido no se ha producido un caso igual (al menos hasta el año 2008). Teniendo en cuenta que la curva de aprendizaje de un controlador (tiempo que pasa hasta que opera al 100% de sus capacidades) puede ser de más de doce meses (no hay datos concluyentes), esta decisión quizás no sea la más acertada.

Ya expresamos en la primera parte del artículo que el sistema de subcontratación de tareas complejas no suele funcionar bien (“Industrial Organization, Competition, Strategy, Policy”, Lipczynski, Wilson, Goddard, chapter 18), al menos con empresas con ánimo de lucro. El mejor ejemplo es el Reino Unido. España va a subcontratar de golpe el control aéreo en aeropuertos de una envergadura considerable: Ibiza, Alicante, Valencia, Sevilla…; quizás hubiera sido mejor comenzar el proceso por los aeródromos más pequeños y ver cómo se iba desarrollando. El tiempo lo dirá.


Nuestro país, como miembro de la UE, está inmerso en un proceso de liberalización destinado a aumentar la capacidad y disminuir el coste de los servicios de tránsito aéreo. Esta liberalización no tiene por qué ser mala para nadie; pero algunas de las decisiones que se han tomado al respecto sólo se entienden en un estado de crispación (incluido Estado de Alarma) que, desde luego, no favorecen en absoluto su desarrollo. La economía no es un juego de suma cero (si yo gano, tu pierdes), sino que todas las partes pueden salir beneficiadas (yo gano, tú ganas) o al revés. Si el proceso de liberalización no se lleva a cabo de forma correcta, tendremos operadores caros e ineficaces; eso sí, privados. Aún estamos a tiempo de corregir posibles fallos.

Texto: Carlos Luis Beltrán García

Sevilla ACC

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La experiencia británica demuestra que la mayoría de los aeropuertos prefieren confiar su servicio de control a una empresa semi-pública (NATS lo es en un 49%), que no tendrá un comportamiento centrado en el lucro.

Lo que probablemente ocurra en España sea que el ahorro, en caso de producirse, se quedará en manos de Aena o Ferronats, pero no se producirá una bajada de tasas/precios de cara a los usuarios.

En el proceso de licitación de las trece torres no ha sido posible que terceros (sindicatos, consumidores, compañías aéreas, etc.) conocieran las condiciones técnicas y económicas del proceso.

En España, los cambios de proveedor significan (en casi todos los casos) el cambio de toda la plantilla de controladores; en el Reino Unido no se ha producido un caso igual.

Gráfico 1

ANS Provision at the Top 30 UK Airports Airport

ATMs in 2006 (000s)

Ownership

ANSP

1. Heathrow

473

BAA Ltd44

NSL

2. Gatwick

256

BAA Ltd

NSL

3. Manchester

213

MAG

NSL

4. Stansted

192

BAA Ltd

NSL

5. Edinburgh

119

BAA Ltd

NSL

6. Birmingham

109

LAs/AGI/Employees

NSL

7. Aberdeen

102

BAA Ltd

NSL

8. Glasgow

99

BAA Ltd

NSL

9. Luton

83

Luton Council

NSL

10. London City

74

Global Infr. Partners

NSL

11. Bristol

66

MacQuarie

NSL

12. Newcastle

59

Local Auths & Copenhagen Apt

Self-supply

13. East Midlands

57

MAG

Self-supply

14. Belfast Intl

49

ACDL / Abertis

NSL

15. Liverpool

48

Peel Group

Self-supply

16. Southampton

46

BAA Ltd

NSL

17. Belfast City

38

Ferrovial

Self-supply

18. Leeds Bradford

38

Bridgepoint

Self-supply

19. Norwich

24

Omniport

Self- supply

20. Cardiff

22

ACDL / Abertis

NSL

21. Inverness

21

HIAL

Self-supply

22. Prestwick

19

Infratil

Self-supply

23. Exeter

16

Regional & City Airports (Balfour Beatty)

Self-supply

24. Humberside

14

MAG

Self-supply

25. Blackpool

14

City Hopper Airports Ltd

Self-supply

26. Kirkwall

13

HIAL

Self-supply

27. Durham Tees Valley

13

Peel Group and local authorities

Self-supply

28. Bournemouth

12

MAG

Self-supply

29. Scatsta

11

Consortium with Bristow Helicopters, Shell, BP and others

Serco

30. Coventry

11

CAFCO (Coventry) Limited

Self-supply

Gráfico 2

Airport

Date of transfer

Previous ANSP

In-coming ANSP

Notes

Liverpool

July 1999

NATS until 1982, then Serco

Peel Airports (self-supply)

Switched to self-supply following acquisition by Peel Airports.

Southampton

April 2000

Self-supply

NSL

Luton

November 2000

Self-supply

NSL

Glasgow Prestwick

January 2001

NATS

Infratil (self-supply)

Switched to self-supply on change of ownership

Bristol

November 2005

Self-supply

NSL

“The new UK model for air traffic services – a public private partnership under economic regulation”, Mike Goodlife, 2002; “The partially private UK system for airtraffic control”, Max Steuer, 2009.

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