El principio de legalidad o primacía de la ley es un principio fundamental del Derecho público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón se dice que el principio de legalidad establece la seguridad jurídica.
El principio de legalidad es un principio general del Derecho, reconocido expresamente por la Constitución (arts. 9.1 y 103.1), que supone el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho. El principio de legalidad implica, en primer lugar, la supremacía de la Constitución y de la ley como expresión de la voluntad general, frente a todos los poderes públicos.
La Teoría del Estado afirma que el estado moderno se forja a partir de la abolición del absolutismo y el feudalismo para resultar en un Estado neoliberal burgués. Este modelo de Estado se presupone «de derecho» por cuanto que su configuración aparece marcada por dos preceptos fundamentales (teoría anglosajona):
a) El Mandato de la ley (rule of law), por el que el Principio de Legalidad es una expresión de la soberanía popular a través del Parlamento.
b) El «iusnaturalismo» que persigue el alejamiento del Derecho de las cuestiones éticas y morales.
La teoría alemana del Estado, fuertemente influenciada por Immanuel Kant, supone que el poder legislativo asume el monopolio de la Ley y el ejecutivo la capacidad de hacer cumplir lo dictado por el legislativo.
En ninguno de los modelos de Estado se presupone que un interés empresarial o personal pueda conducir a un marco legislativo, sobre todo si desencadenase una afectación de derechos y servidumbres para los ciudadanos y consumidores. Toda Ley debería perseguir el interés público y defender los intereses generales del conjunto de la población por encima de los intereses empresariales y personales. «El acto administrativo debe siempre mirar a la satisfacción del interés general» (1).
Pero más aún, ¿existen vulneraciones del principio de legalidad administrativa? Este principio sostiene que la ley debería ser un límite externo a la actividad administrativa, dentro de cuyo marco la administración es libre. Pero en el caso de AENA es un órgano administrativo el que impulsa actos legislativos, muchas veces por la vía de la extrema y urgente necesidad sin existir tales premisas.
Las empresas públicas dependientes del Ministerio de Fomento cuentan con una herramienta de la que no disponen el resto de empresas: el Boletín Oficial del Estado. Todo aquello que les convenga aparecerá con carácter de ley como por arte de magia.
Desde que José Blanco nombrase a Juan Ignacio Lema como presidente de AENA, el sector aeronáutico español ha sufrido más de 30 actos normativos distintos, muchos de los cuales son contradictorios entre si. Una legión de abogados del Estado han elaborado un nuevo ordenamiento jurídico de difícil interpretación y observancia.
La prueba más palpable es la modificación de la Ley 9/2010 (aprobada en abril) por el Real Decreto 13/2010 (aprobado la mañana del 3 de diciembre) por el que el Gobierno acude fielmente al rescate de AENA al «clarificar» en que consiste la jornada laboral de un controlador después de ver que muchos controladores habrían agotado el límite legal de las 1.670 horas anuales aprobado anteriormente.
Como instrumento adicional por si acaso surgiesen discrepancias, AENA cuenta con un poderoso brazo armado en la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), también dependiente del Ministerio de Fomento. Una agencia que debería ser reguladora es puesta al servicio de la empresa que, en régimen de monopolio, presta los servicios de navegación aérea en España, AENA. La AESA se encarga de proporcionar un barniz de legalidad a todas aquellas actuaciones de AENA que más convengan a sus intereses por más que estas pudiesen resultar absurdas o deliberadamente malintencionadas.
Se podría argumentar que en los actos normativos propulsados en el Ministerio de Fomento por la voluntad arbitraria de Juan Ignacio Lema como presidente de AENA se origina muchas veces una afectación de derechos del pasajero que no va acompañada por el cobro de unas tasas inferiores y que cursa con una campaña de manipulación que se vale del desconocimiento del usuario del sector, de aquello por lo que está pagando y de la reglamentación internacional. Asimismo, la afectación que para la seguridad aérea pudieran tener estos actos normativos que no suelen contar con el visto bueno de los profesionales del sector (pilotos, controladores, técnicos de mantenimiento, etc) es rápidamente silenciada desde el gabinete de comunicación de AENA y desde la AESA.
Ejemplos perfectos son el Servicio de Dirección de Plataforma (SDP) y el AFIS, que sustituyen un servicio anterior de control de tráfico aéreo por otro servicio prestado por personal sin licencia de controlador y, sobre todo, sin la formación y experiencia de estos. La propia OACI desaconseja su uso cuando concurran condiciones de especial complejidad del tráfico y elevado número de operaciones. Tanto pilotos como controladores se han mostrado contrarios a estos servicios. Es más, políticos del PSOE desaconsejaron su implantación (en el caso del SDP) «fundamentalmente por razones de seguridad», pero de nada sirvió. Por otra parte, la implantación de estos servicios de menor calidad y seguridad no va acompañada por una reducción de precios. ¿Alguien puede refrendar que el precio de su billete de avión haya bajado?
Tanto el SDP de Barajas como el AFIS son prestados por adjudicación directa sin concurso público por Ineco (Ingeniería y Economía del Transporte S.A.), una empresa de ingeniería propiedad de AENA que antes de la adjudicación no prestaba estos servicios en ningún aeropuerto del mundo. Ambas concesiones repercuten positivamente en la cuenta de explotación de Ineco, que arrojó unos beneficios en 2010 de 21,5 millones de euros a expensas de un endeudamiento en AENA, la empresa matriz, de 812 millones de euros. Por otra parte, AENA contrata los servicios de ingeniería de Ineco a un coste que dobla el del precio del mercado. Todo un negocio para Ineco.
Esta actuación de AENA con Ineco, por tanto, no persigue un interés general sino un interés empresarial, y sin embargo es refrendada por un nuevo marco de ley. AENA se escuda en que «cumple la ley» que ellos mismo han dictado al Gobierno, lo que resulta cuando menos escandaloso.
Pero hay que volver a preguntarse: ¿supone esta práctica una vulneración del principio de legalidad administrativa? Claramente así es.
¿Y a quien benefician estas prácticas? Lo dejo a la interpretación del lector.
Referencias:
(1)Jean Boulouis, prefacio a «L'expression constitutionnelle de l'administration française : contribution à l'étude des constantes constitutionnelles» – Albert Lanza (1968). Ver tambien: Jean Boulouis, «Le droit des Communautes Européennes dans ses rapports avec le droit international general», in Recueil des cours de l'Académie du droit international, Hague, vol. IV, 1992, p. 19.
